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外交不能为民意所绑架，这是中国千年外交的一条重要规律。外交要顺应民意，尊重民意，同时又要不唯民意。什么是民意？如何既顺应民意、尊重民意，又不为民意所绑架？我们不难从中国千年外交史上获得有益的启示。
民意绑架外交可能产生灾难性后果
民意指的是人民群众共同的、普遍的思想或意愿。办好外交要顺应民心，尊重民意，同时又要不唯民意。不唯民意指的是外交维护国家利益，但民意不能简单地等同于国家利益。任何国家的外交政策同它表现出来的民意都存在一定的差距，二者不可能完全一样。提出表达意愿的人，他的处境，他对问题的了解程度，不可能像专业的外交人员了解得那么深，存在一定的距离是必然的，所以外交要不唯民意。
从历史上看，外交为民意所绑架，往往造成灾难性的后果。例如，十月革命后，苏俄副外交人民委员加拉罕发表对华宣言，宣布苏俄无条件放弃依据不平等条约从中国掠夺的领土。苏俄第一副外交人民委员越飞使华，谈判与中国建交，希望以此对冲来自于英国对苏俄的巨大压力。北京政府外长顾维钧对越飞说，如苏俄从外蒙撤军，中俄可立即建交。但北京大学生示威游行，主流新闻媒体纷纷通电，要求无条件与苏俄建交。学生们宣称如不答应，就像五四运动对待曹汝霖等一样，一把火烧了顾家。令今人感到不解的是，苏军侵入面积等于43个台湾、个香港的外蒙古，民意却不站在顾维钧一边，孙中山、吴佩孚等都通电支持学生。北京大学教授李大钊还亲自找到顾维钧，对顾的立场表示愤慨和抗议，甚至说“把外蒙置于苏俄的统治之下，那里的人民有可能生活得更好”。顾回答说，烧了我家，我也不答应，哪有占着中国大片领土，又要建交的道理。后来顾维钧家收到一个包裹，打开时真把两位仆人炸了。尽管这样，顾仍不让步。民间看不到加拉罕对华宣言只是一个外交姿态，并没有打算真正实行，历史上也真没有实行。后来，越飞到上海，与在上海的孙中山发表《孙文越飞宣言》，苏俄承诺帮助国民党，孙表示俄不必立时从外蒙撤军，由此埋下外蒙脱离中国的种子。历史证明，顾维钧是对的。
（日本偷袭珍珠港）
又比如，第二次世界大战期间，日本民意强烈反美，鼓吹不惜一战，谁主张与美国决一死战，谁就是爱国，谁反对，谁就是卖国。意识形态化了的这一日本民意终于绑架了日本的外交政策，导致与美国开战，强烈反对与美国开战的山本五十六海军大将屈服于民意，率领日本舰队袭击美国珍珠港。日本民众不了解日本的国力不足以支撑日本同时与中美开战，同时与中美开战就等于自掘坟墓。
民众毕竟不是外交专业人士，如果外交一味迁就民意，甚至讨好民意，很可能损害国家利益，最终也会损害民众利益。顾维钧以为中国的事情难办，尤其外交难办，原因就在于民意常常绑架外交，喜欢狮子大开口。他在回忆录中说：“中国的外交，从巴黎和会以来，我经手的就很多。所犯的毛病，就是大家乱要价钱，不愿意吃明亏，结果吃暗亏；不愿意吃小亏，结果吃大亏。”民国老外交家颜惠庆也在自传中沉痛地说：“当我国在国际会议或直接外交谈判中取得一些胜利时，民众方面，起码有些不甘寂寞者就会感到既得意又不满足，进而提出过分要求……当时中国负责任的、明白事理的人对此采取保留或沉默的态度，而那些主张武力外交的鲁莽的政客们，却以排外和幼稚的口号煽动民众情绪，根本不知道这样做简直是在玩弄导火索，迟早会引爆炸药桶。这种兴师动众的宣传在国内搞得轰轰烈烈，看起来很成功，而给国际外交斗争带来的却是灾难。在处理棘手的外交问题时，必须考虑我国军事力量不足，其他各方面准备不够，以及所处的不利的国际环境，采取冒险的蛮干的做法，虽说动机是爱国的，但效果却是令人不能容忍的。”
民意的承载者、表达者和代表者，因其自认为有代表人民的心理优势，很容易站在道德制高点上，简单地把主战等同于爱国，把主和等同于卖国，将必要的妥协和无原则的退让混为一谈，打不下去不得不谈判时，对将军们在战场上拿不到的东西，则认为外交家们理所当然应在谈判桌上拿到，否则谈判之人很容易被他们批为“卖国”，很容易成为他们过激行为的对象。过激行为的口号和目的是“爱国”，但伤害的往往竟是外交圈里真正的爱国者。正如，无人质疑蔡元培、顾维钧、王正廷、施肇基、郭泰祺是爱国者，但“郭泰祺因交涉‘一二八’事变，以及王正廷、施肇基、顾维钧甚至蔡元培先生因‘九一八’事变的交涉被殴打、恫吓，则是令人深思的中国特色的问题了。王正廷最惨，不仅在年的济南惨案交涉中家被砸毁，在年“九一八”事变交涉中更是被学生打得头破血流”（李扬帆《民国政治真相：现代政治还是“类黑帮”政治》）。《时代》周刊描述说：“呼声中毫无防范的王部长还没站起来，一个墨水瓶就猛地扔到他的头上。群众随即手挥棍棒殴打中国的外交部长，险些被打死，幸好有他的忠实的下属们赶来营救。一番争斗后，他们救出了王先生，把流血的他赶紧送回家。医生说：‘他的伤很难治愈。’”
耐人寻味的是，一些被民意讨伐的“卖国贼”，被历史证明并非卖国，而代表爱国民意的一些风云人物，倒被历史证明是真正的卖国贼。北洋政府外交次长曹汝霖在五四运动中被指责出卖国家利益给日本，被骂是汉奸，他家被学生领袖梅思平放了一把火。但曹汝霖在抗战时期始终拒绝当日本的走狗，梅思平后来却成了追随汪精卫投降日本的死党，被国民政府枪毙。
外交不能迁就民意，讨好民意，当然也不能违逆民意。例如，隋炀帝三征高丽失败，一个根本原因就是厌战、避战、逃战、反战早已成当时主流民意，但隋朝统治者不能体谅民心、珍惜民力、抚恤民情、顺应民意，不知道老百姓因为连绵征战，日子实在过不下去了。
高超的外交在于超越民意、引领民意
任何一个时代、一个社会，高屋建瓴、高瞻远瞩的人总是少数，一般来说，高超的外交战略和策略，不可能自发地产生于普罗大众之间，肯定离不开政治家、外交家、思想家的识见、韬略、胸怀和担当。高超的外交总是建立在超越民意、引领民意的基础之上。
十年动乱期间的中国，首都机场的巨幅标语口号是“打倒美帝，打倒苏修，打倒各国反对派！”。年5月20日，毛泽东发表《全世界人民团结起来，打败美国侵略者及其一切走狗》的声明。5月21日上午，北京召开了50万人参加的支持世界人民反对美帝国主义斗争大会。毛泽东出席了大会，西哈努克亲王也应邀出席了大会。毫无疑问，当时中国大陆对美国的民意就是反美。但谁能想到，毛泽东私下里却已邀请斯诺访华，在这一年的10月1日国庆大典上，毛泽东特意在天安门城楼上与斯诺亲切交谈，他们亲密无间的大幅照片被刊登在《人民日报》头版上。这是毛泽东给美国的一个信号，意思是欢迎尼克松来中国访问。基辛格在《大外交》一书中透露，当时美国人一时间并没有领会这个中国式暗示的深意，但最终促成了尼克松访华，中美两国关系开始破冰，新的世界格局由此重塑。这是超越民意、引领民意的一个典型的外交实践。
同样，反共排华、遏制中国大陆也是当时美国的主流民意，这就是为什么基辛格第一次来华是秘密访问。在美国这样的国家，两党相互掣肘，多方彼此牵制，主流民意亲台，如果一味迁就民意，讨好民意，不敢担当，尼克松就不可能顺利打开美国对华关系正常化的大门。
中国入世谈判的成功，也是超越民意、引领民意的结果。中国入世谈判是多边贸易体制史上最艰难的一次较量，在世界谈判史上也极为罕见。中国刚刚从计划经济体制转向市场经济体制，对市场经济本来不熟悉，对世贸组织更是不了解。入世谈判15年之久，围绕着谈判，民间疑惑和争议始终持续不休。最典型的有两种观点，一种是盲目悲观，认为入世等于立即全面开放市场，等于实行完全的市场经济，大量外国产品、服务长驱直入，将给我国经济带来强大的冲击，似乎入世就要大难临头；另一种则盲目乐观，认为入世之日即中国完成建立市场经济体制任务之时，是中国坐享全球多边贸易投资利益之时，出口、就业、GDP等马上会大幅增加，似乎入世就是黄金万两。中国的入世谈判，不受上述民意影响，在两个方面同时着力：一是普及有关知识，及时疏导民意；二是拿下中美谈判这个关键。中美谈判范围广、内容多、难度大，美国凭借其经济实力，要价非常高，立场非常强硬，谈判又不时受到各种政治因素干扰。对此，党中央、国务院以大局为重，审时度势，运筹帷幄。朱镕基总理等在最后一轮中美谈判中亲临现场，坐镇指挥。中方代表坚持原则，经过六天六夜的艰苦谈判，这场最关键的战役取得双赢的结果，于年11月15日签署了双边协议，从而使入世谈判取得突破性进展，为谈判的最终成功铺平了道路。
如何培育民意、引领民意
民意的形成，离不开主流舆论的影响，离不开传统文化的浸润，离不开人们所在环境的耳濡目染，离不开当局的宣传引导。在培育民意、引领民意方面，中国千年外交史上不乏成功的经验和有益的启示。
培育、引领民意，打道德牌是屡试不爽的高招。齐桓公在春秋五霸中，最先成就霸业，这得益于他站在道德制高点上，高举“尊王攘夷”的旗帜。在管仲、鲍叔牙等人帮助下，他一方面大力整治内政、发展经济，一方面不断改进对外方针、政策，在各国打造尊王攘夷的舆论，巧妙地实施尊王攘夷的外交。尊王攘夷的霸业，是春秋前期特定形势所决定的。由于周天子王室衰微，造成列国争胜；中原华夏族各国争夺不宁，又造成戎、狄等强悍部族的交侵。就是说，“攘夷”必须“尊王”，“尊王”旗帜竖起来，中原各诸侯国才能增强团结；华夏族各国团结起来，才能抵御外族的交侵。齐桓公的外交善于培育、引领民意，适应了当时特定历史条件的需要，成就了齐国霸业。
（英国代办处的建筑和车辆被焚毁。图片来源：英前官员魏思敦爵士）
培育、引领民意，要有对民意中的错误倾向敢于说不的狠招。被极端民族主义、民粹主义裹胁的民意，对国家外交形成牵制，既损害国际社会利益，也损害国家利益，最终还损害民众利益，对此决不可听之任之，放任自流，必须坚决说不。比如，十年动乱期间，中国一方面处于与国际社会的半隔绝状态，与绝大多数发达国家没有建立正式外交关系，也被排斥于联合国大门之外；另一方面在外交上受意识形态影响甚重，以意识形态划线，“革命”色彩浓厚，对国际上的一些制度、规则持挑战的态度，要破旧立新，打倒“帝修反”成为主流民意。在革命心态影响下，人们惯于用“非红即白”、“非好即坏”、“非友即敌”的思维方式来观察国际事务，认为凡是敌人拥护的就应当反对，凡是敌人反对的就应当拥护。不少人甚至以唯我独“左”、唯我独革的心态看待中外关系和国际关系，以致十年动乱中发生砸印度、缅甸、印度尼西亚的驻华使馆和火烧英国驻华代办处这类令人难以置信的事件，同40多个已建交或半建交国家中的近30个国家发生外交纠纷。
黄华在回忆录中说了这样一件事：当年中苏在我国珍宝岛发生严重武装流血冲突后，苏联共产党总书记勃列日涅夫担心两国爆发更大规模的武装冲突，于是通过电话想找毛泽东沟通一下。当这位原苏联党政军一把手将电话打到中共中央总机室，刚说了一句“我是勃列日涅夫，请接毛泽东同志讲话”，我们的年轻话务员断然说道：“修正主义分子，你是什么东西？能找我们伟大领袖讲话？”说完挂断了电话，致使中苏领导人几个月以后才得以通话，几乎酿成两国更大的武装冲突。年8月22日晚，万人冲破北京卫戍区官兵的防线，从三面冲进英国驻华代办处，并放火焚烧，致使九辆汽车及许多房屋被烧毁，英国代办等遭到殴打，全体英国外交官被迫向毛主席像鞠躬“请罪”。不久，群众又包围苏联驻中国大使馆。当时，国务院副总理兼外交部长陈毅被批判斗争，对此已无话语权。周总理自身也随时面临被万炮齐轰的危险，但仍不顾个人安危，挺身而出，毅然说不。他质问组织者为何要包围苏联大使馆时，组织者竟振振有辞地回答周总理：“既然可以火烧英代办处，为什么不能围攻苏联大使馆？苏联反华，是修正主义，我们就是要反对他们！”周总理极为气愤，坚决予以制止。
培育、引领民意，统治者要带头放下历史包袱。公元年11月，靖康之难发生，金军俘虏了宋徽宗、宋钦宗和皇亲国戚等多人。金主命令宋徽宗、宋钦宗、两位皇后及皇子和宗室妇女改换金人服饰，拜谒金人祖庙。金人将宋高宗赵构母韦后、妻子邢妃及妹妹等18名贵妇和其他数百名女子送入洗衣院（即妓院），以示对宋朝皇帝的侮辱。金朝不仅自己享用这些战利品，还把她们赐给南宋出使金朝的大臣以示侮辱，北宋从此灭亡。“靖康耻，犹未雪；臣子恨，何时灭。驾长车，踏破贺兰山缺”，岳飞的《满江红》，悲愤地诉说了宋人的主流民意。到南宋晚年，宋、金、蒙古三国鼎立，如果宋、金连手，宋统治集团带头翻过历史旧账，引导宋人认识到唇亡齿寒的道理，认识到国家生存比一雪旧恨更重要，那么蒙古灭亡金、宋的野心就不那么容易实现。可惜南宋战略为民意所绑架，靖康之耻激起的全国性的仇金情绪造成南宋外交战略失误。虽然当时有清醒之人反对，但很快被弥漫全国的仇恨所淹没。南宋不能理智地放下已经过去一百多年的仇恨，反而却寻求自掘坟墓的灭亡之道。南宋联合蒙古灭了金国，为蒙古灭亡南宋扫除了战略屏障。
在新的历史条件下，培育、引领民意，要防止民族主义与民粹主义合流。民族主义是指将自我民族作为政治、经济、文化的主体而置于至上至尊价值观考虑的思想或运动。民粹主义又称平民主义，指的是一种极端平民化倾向，反对精英和体制，即极端强调平民群众的价值和理想，把平民化和大众化作为所有政治运动和政治制度合法性的最终来源，以此来评判社会历史的发展。一般来说，民粹主义主要是向内，民族主义主要对外，但外部不利的反应，也会和内部因素结合起来，形成或激化民众的民粹倾向。反日游行示威中出现的打砸同胞的行为，既可说是狭隘或激进民族主义的表现，也可说是民粹主义的表现。民粹主义和民族主义合流，形成全球化的逆流，将强烈冲击国家、地区、全球三个层面的政治秩序。
（作者曾任北京外交学院党委书记兼常务副院长、中国驻津巴布韦大使、驻苏里南共和国大使、驻美国旧金山总领事）
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