作者简介

崔守军，中国人民大学国际关系学院外交学系副教授；

焦玉平，中国人民大学国际关系学院博士研究生。

内容提要

中国开发性金融的国际化进程经历了从边缘到中心的转变，拉美在中国开发性金融的全球布局中占据重要地位。不同于商业性金融和政策性金融，开发性金融以国家信用为基础、以市场业绩为支柱，具有长期性、战略性和微利性。在合作范式上，以能源和基础设施为主轴，以可持续发展和改善民生为导向，以与中国建交为合作前提条件，以促进中国和拉美合作国的双边关系为最终目标。在运行机制上，政府与市场协同发力，单边与多边融资并行互促，展现了中国“耐心资本”充足的禀赋优势。在合作成效上，中拉开发性金融合作在拉美释放了正外部效应，兼顾了国家利益、商业利益与合作国利益的均衡发展，实现了融资、融智和融技的有机结合，促进了中拉双方在整体上互利共赢。

：开发性金融；中拉关系；耐心资本；互利共赢

中国开发性金融（DevelopmentFinance）的国际化进程经历了从边缘到中心的转变。关于中国开发性金融在全球发展中的角色和作用，学界的主要观点如下：（1）“地缘政治竞争说”，认为中国通过金融投资“拉拢”部分国家，在与其他大国的竞合关系中形成有利于中国的地缘政治优势。例如，认为中国与拉丁美洲和加勒比地区（简称“拉美”）已经从单纯的贸易合作向战略伙伴关系转变，中拉之间的相互接近导致美拉之间彼此疏离，削弱了美国在该地区的地缘政治影响力。（2）“地缘经济扩张说”，认为中国通过国有资本支持中国企业走出去，以实现中国在世界市场中占据更大份额，从而在中美经济竞争中占据优势地位。（3）“新重商主义行为说”，认为中国开发性金融带有浓厚的“新重商主义”色彩，旨在通过政府投融资助推发展中国家基础设施建设，以拉动对外贸易、推进工业化和加速人民币国际化进程。（4）“推动‘一带一路’说”，认为中国开发性金融迅速发展的主要目的是推进“一带一路”建设，“五通体系”中设施联通、贸易畅通、资金融通都离不开长期、可持续的资金投入，而开发性金融正好可以在其中发挥关键作用。（5）“债务陷阱说”，认为中国开发性金融使一些国家陷入了严重的“债务陷阱”（DebtTrap），并加深了对中国的依赖。年3月，美国前国务卿蒂勒森在乔治梅森大学发表讲话，批评中国的对非政策使得非洲国家陷入债务负担，剥夺了部分非洲国家长期、可持续经济增长的能力。年10月4日，美国副总统彭斯在哈德逊研究所发表了关于美国政府对华政策讲话，认为中国政府正在用“债务外交”（DebtDiplomacy）扩大其影响力，为亚洲、非洲、欧洲以及拉丁美洲提供了数千亿美元的基础设施贷款。例如，中国让委内瑞拉背上了超过亿美元的债务。（6）“南南合作说”，认为开发性金融发展是“南南合作”推进的具体体现。例如，年，中国积极参与了金砖国家新开发银行（NDB）组建，在获得自身经济利益的同时极大地促进了南南合作的发展。

上述研究无法反映中拉开发性金融合作的全貌，部分甚至是西方对中拉合作的恶意扭曲。例如，美国将部分拉美国家的债务现状归因于中国在拉美的开发性金融投资，其中以委内瑞拉表现最为突出。然而，委内瑞拉跌入债务危机主要是由于国家治理上的失败，并非中国资金的进入。一方面，随着委内瑞拉经济持续崩溃，中国在该国的债务暂时无法获得偿付；另一方面，委内瑞拉石油出口暴跌导致全球石油价格上涨，增加了中国整体石油进口的成本。中国既是委内瑞拉最大的债权国，也是世界上最大的石油进口国，对中国经济和商业利益的实现而言，委内瑞拉陷入债务危机对中国有“百害而无一利”，并不符合中国自身的国家利益。再如。中国对拉美开发性金融投资的出发点是基于互利共赢的合作机制，而并非出于扩张中国战略优势的考量。事实上，中国对拉美开发性金融投资对当地基础设施发展、改善民生等方面起到了重要的促进作用。中拉开发性金融合作是中国金融走向全球化的重要一环。

年4月22日，由国家开发银行（ChinaDevelopmentBank，简称国开行）牵头，中拉开发性金融合作机制在北京建立，这是中国与拉美之间首个多边金融合作机制。在中拉开发性金融合作机制的引领下，中拉金融合作将会行稳致远。厘清中拉开发性金融合作的发展历程与现状，检视合作的范式与机制，探究合作中的问题并提出完善合作的对策建议，不但有利于破除对中国开发性金融发展的误解，也有利于促进中拉整体合作的进一步跃升，具有重大的理论和现实意义。

一、中拉开发性金融合作的发展现状

开发性金融是以国家信用为基础、以市场业绩为支柱，通过市场路径实现政府经济社会发展目标的融资模式，其融资经营具有战略性、长期性和微利性，在服务政府发展、弥补市场失灵和提供公共物品等方面发挥着重要作用。与政策性和商业性金融不同，开发性金融强调市场和政府的共进作用，在面向市场的同时强化政府的宏观调控，极大地促进了资源的优化配置。开发性金融以实现国家战略为首要目标，同时兼顾商业利益的获取，是在全球可持续发展背景下对政策性金融的超越和发展。在地区发展加速融合、工业化和城镇化席卷全球、可持续发展稳步推进的大背景下，具有长期、可持续性特征的开发性金融将面临更大的发展机遇。

“一带一路”倡议与全球及地区可持续发展目标相互促进。“一带一路”沿线绝大多数都是发展中国家，在能源资源开发、基础设施建设、产业发展等领域都面临巨大的融资缺口，这些项目对资金的需求量大、投资回报周期长且不确定性风险高，仅倚靠商业融资和社会资本难以缓解资金瓶颈，开发性金融合作为此提供了切实可行的解决路径。一直以来，中国政府大力推进开发性金融在“一带一路”建设中的牵引作用。年“一带一路”倡议提出后，随即召开的中共十八届三中全会就提出：“建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。”当前，中国涉及履行开发性金融职责的组织主要有国家性机构和多边性机构两大类，前者包括国开行、中国进出口银行（简称“进出口行”）、中国农业发展银行、丝路基金等，后者包括中国倡议成立或核心参与的亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）、金砖国家新开发银行等。国开行作为世界上最大的开发性金融机构，是中国与“一带一路”沿线国家开展金融合作最重要门户之一。截至年底，国开行在“一带一路”沿线国家国际业务余额亿美元，累计为余个“一带一路”项目提供融资逾亿美元。

进入21世纪以来，中拉经贸合作发展迅速，形成了贸易与金融合作并行互促的良好局面。贸易方面，过去20年中拉贸易额快速跃升。拉美从中国进口商品总额占拉美GDP总量比重从年的0.4%上升至的3.0%,中国向拉美出口商品总额占中国GDP的比重从年的0.2%上升至的2.6%。金融方面，目前中国对拉美地区的发展性融资已超过世界银行、泛美开发银行（IDB）和拉美开发银行（CAF）的总和。中国政府始终强调开发性金融在中拉整体合作中的重要作用。年7月，中国国家主席习近平在中拉领导人会晤中倡议共建“1+3+6”合作新框架，其中“1”是一个规划，即以实现包容性增长和可持续发展为目标；“3”指的是以贸易、投资和金融三大引擎作为合作的推动力；“6”是六大领域，即以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术为合作重点。

在《中国与拉美和加勒比地区国家合作规划（—）》中，强调“通过拉美地区开发性金融机构，加强中国和拉共体成员国间合作”。年1月，中国与拉美和加勒比国家共同体（简称“拉共体”）论坛第二届部长级会议在智利圣地亚哥举行，签署了《关于“一带一路”倡议的特别声明》，正式确认拉美是中国海上丝绸之路的自然延伸和“一带一路”国际合作不可或缺的参与方。正如习近平主席指出的，中拉携手“描绘共建‘一带一路’新蓝图，打造一条跨越太平洋的合作之路，把中国和拉美两块富饶的土地更加紧密地联通起来，开启中拉关系崭新时代”。可见，基于中拉整体合作的共识，开发性金融已成为“一带一路”建设框架下双方合作的优先方向。

中国开发性金融在中拉经贸关系中扮演着至关重要的角色。据美国波士顿大学全球发展政策研究中心（GDPC）和美洲对话组织（IAD）联合开发的中拉金融数据库（China－LatinAmericanFinanceDatabase）披露的数据，年以来国开行和进出口行已向拉美地区提供了超过亿美元的贷款承诺，获得贷款超过10亿美元的国家有委内瑞拉（亿美元）、巴西（亿美元）、厄瓜多尔（亿美元）、阿根廷（亿美元）、特立尼达和多巴哥（26亿美元）、玻利维亚（25亿美元）、牙买加（21亿美元）和墨西哥（10亿美元）。其中，国开行共提供资金亿美元，进出口行提供资金亿美元，国开行成为中国在拉美开发性金融投资的最重要支柱。

从目的地看，国开行和进出口行各有侧重。国开行贷款主要集中在委内瑞拉、巴西、阿根廷和厄瓜多尔四国，在玻利维亚、牙买加和秘鲁等国有少量贷款。—年，国开行分别向委内瑞拉、巴西、阿根廷和厄瓜多尔贷款亿美元、亿美元、亿美元和94亿美元，分别占国开行向拉美地区贷款总额的54%、24%、13%和8%。相较于国开行，进出口行向拉美贷款国家分布更为广泛。—年，进出口行向14个拉美国家提供了贷款，其中厄瓜多尔和委内瑞拉获得了约亿美元，占进出口行在拉美提供贷款总额的54%。获得进出口行贷款的其他国家还有特立尼达和多巴哥、玻利维亚、牙买加、巴西、阿根廷、墨西哥、多米尼加共和国、哥斯达黎加、古巴、圭亚那、巴巴多斯和巴哈马群岛。

从类型上看，中国与拉美地区开发性金融合作主要涉及能源、基础设施、采矿业和其他四大类。其中，能源和基础设施是最主要的资金流入领域。—年，两大银行对拉美能源贷款共计亿美元，基础设施贷款共计亿美元。能源类贷款的主要流入国是委内瑞拉（亿美元）、巴西（亿美元）、厄瓜多尔（61亿美元）、阿根廷（30亿美元）和墨西哥（10亿美元）；基础设施类贷款的主要流入国为阿根廷（亿美元）、委内瑞拉（44亿美元）、特立尼达和多巴哥（26亿美元）、牙买加（19亿美元）、玻利维亚（13亿美元）和巴西（12亿美元）。总体上看，能源贷款更为集中，而基础设施贷款则更为分散。在采矿业中，两大银行共提供贷款21亿美元，其中17亿美元流入委内瑞拉，4亿美元流入玻利维亚。中国以“其他类型”的方式向拉美共计提供贷款亿美元，获得贷款的国家有厄瓜多尔、巴西、委内瑞拉、玻利维亚、阿根廷和牙买加，其中厄瓜多尔获得了亿美元。

从时间上看，中国大规模对拉美地区开发性金融投资是从年后开始的。年，进出口行向牙买加“格林菲尔德体育场”（GreenfieldStadium）项目提供了万美元的贷款，这是该年中国向拉美地区提供的唯一一笔贷款。年，国开行和进出口行对拉美的贷款上升至48亿美元，其中，国开行向委内瑞拉的能源贷款高达40亿美元。年，两大银行对拉美贷款高达亿美元，是—年贷款数量的最高值，其中仅委内瑞拉一个国家就获得了亿美元，其次是阿根廷和厄瓜多尔，分别获得了亿美元和33亿美元。—年，国开行和进出口行向拉美地区贷款呈现出下降态势：年和年贷款金额分别为62亿美元和77亿美元，远低于年和年的亿美元和亿美元（见图１）。

两大银行对拉美贷款下降的主要原因有两点：第一，为保持金融稳定，中国政府对海外投资实施了新的资本管制；第二，委内瑞拉国内局势日益动荡，两大银行对其贷款更为谨慎。年委内瑞拉没有得到两大银行的任何贷款，年仅国开行向委内瑞拉提供了50亿美元贷款，远低于往年。尽管如此，相较于西方大国，中国仍在拉美贷款中占据重要地位。

总的来说，—年，委内瑞拉、巴西、厄瓜多尔和阿根廷是获得中国开发性金融贷款最多的国家，其中委内瑞拉获得了贷款总额的47.7%。并且，中国在拉美的开发性金融投资主要集中在基础设施和能源领域。从整体上看，年以来，中国对拉美地区开发性金融投资年均约为其GDP总量的1.1%。从获得贷款最多的国家来看，年国开行和进出口行共计向委内瑞拉贷款亿美元，占该国GDP总量的5.4%，到年该比例增长至7.1%；年，中国向厄瓜多尔贷款金额占该国GDP总量的7.1%；由于巴西和阿根廷GDP总量较大，贷款金额占两国各自GDP比重始终在1%以下，但从绝对数额来说仍远高于其他拉美国家。

二、中拉开发性金融合作的

范式与机制

中拉开发性金融合作与中国开发性金融的全球发展具有相似的特征。第一，具有政治和外交属性。中国对拉美开发性金融投资具有鲜明的政治和外交属性，始终服务于国家的总体对外战略，以提升中拉双边关系和促进拉美经济和社会发展为首要目标。第二，具有长期性和战略性。在资本市场中，投资的短期主义行为普遍存在，长期融资供应不足导致战略性投资需求难以满足。开发性金融具有处理较高风险、长期投资的专业技能和意愿，是克服长期融资稀缺的有效解决方式。第三，具有逆周期调节属性。开发性金融不但能够纠正自由竞争中的“市场失灵”的问题，还能够弥补“政府失灵”引发的低效资源配置弊端，提升东道国的资源配置效率。第四，不干涉合作国内政，不附加任何其他条件。中国与拉美国家的经贸合作始终本着共商、共建、共享、平等、互利的原则，从不附加任何政治条件。第五，始终坚持可持续性发展原则。一方面，开发性金融投资的长期性和战略性决定了收益的可持续性；另一方面，在“一带一路”框架下以资源和环境承载力为约束边界，为经济可持续发展提供合规、绿色的金融保障。

基于开发性金融特征，中拉开发性金融合作已经形成四大合作范式。

第一，以能源和基础设施为主轴。中拉“１＋３＋６”合作新框架中的“六大领域”，其中两大领域即为能源资源和基础设施建设。《中国与拉美和加勒比国家合作规划（—）》强调中拉双方合作的重点为基础设施、交通运输以及能源资源领域，这与国开行海外中长期投资聚焦的合作领域相契合。国开行和进出口行对拉美融资主要集中在能源领域，以接受国开行融资最多的委内瑞拉和巴西最为突出。—年，国开行在委内瑞拉金融贷款高达亿美元，除年的采矿项目（10亿美元）外，其余皆属于能源类。其中，年8月国开行与委内瑞拉签署“联合基金—长期贷款”协议，项目融资金额高达亿美元。—年，国开行共计向巴西贷款亿美元，除年大豆生产线建设项目的12亿美元外，其余均为能源项目。在基础设施方面，—年，国开行和进出口行向拉美基础设施建设借贷共计亿美元，占在拉美总贷款的18.3%。同期，共有13个拉美国家获得基础设施项目贷款，相较于能源领域分布更为广泛。其中，阿根廷以亿美元成为获得基础设施贷款最多的国家。值得

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